2021年城市更新行業項目可行性研究及政策環境分析

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（1）城市更新定義及分類：城市更新（UrbanRenewal）又稱舊城改造或城市復興，是指在社會、經濟、及環境的作用力下，在城市區域內發生的涉及城市物理形態改變或者土地及其上建筑物利用強度改變的過程。

城市更新幾乎伴隨著城市發展的全過程，是城市化過程中無法回避的關鍵問題，已成為當今世界各國所面臨的一項重要議題。由于城市舊區的衰敗及其屋宇設施的不斷老化，土地利用低效、房屋建筑破損、居住環境惡化等問題日漸凸現，越來越多的城市舊區亟待翻新改建，城市更新行動可以助力老舊城區完善基礎設施功能，改善交通便捷程度，修復城市生態，保護歷史文化街區，增加公共設施及公園綠地，提高和創造品質公共空間，同時塑造城市風貌，激活城市衰敗地區經濟發展以及提升城市治理水平，是適應城市發展的新要求，以持續推動城市人居環境和經濟活動健康和持續發展為核心目標。

按實施對象分類，城市更新主要分為：1）以提升住房公共服務為核心的“老舊街區改造”；2）以城市遺產保護利用為目標的“歷史街區改造”；3）以提升生態環境為方向的“城市生態修復”；4）以提升城市土地利用效率為目標的“舊中心區改造”；5）以多方參與治理模式的“舊工業區改造”。

城市更新工程是指通過特定的設計、技術及施工等改造、建造、維修和維護工程工作，遵循“有機更新”、“城市雙修”和“社區微更新”等城市更新理念，對老舊街區、歷史街區、舊中心區或舊工業區等城市區域或單元進行更新、改造和提升，使老舊城區實現完善公共設施功能、改善交通便捷程度、修復城市生態、保護歷史文化街區、增加公共設施及公園綠地、提高和創造品質公共空間、塑造城市風貌、激活城市衰敗地區經濟發展以及提升城市治理水平的綜合性的工程。城市更新工程涉及城市規劃、建筑裝飾、歷史人文、電氣工程、自動控制、通訊安防等多學科，是一項綜合性、系統性的工程，是典型的技術和資金密集型行業。因城市更新實施過程，必須與城市區域中生活和工作的居民、企業、政府機關長期密切協作和配合，實施單位不但需要具備較強的城市更新工程技術能力和經驗，還需要具備較強的協調和溝通能力，并具備較強的工作韌性，復雜程度和實施難度相對較高。

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（2）城市更新行業發展階段：根據我國城鎮化進程和城市建設宏觀政策變化，將中國城市更新劃分為相應的四個發展階段。

第一階段（1949-1977年），城市建設秉持集中力量開展“社會主義工業化建設”的基本國策，舊城改造的重點是還清基本生活設施的歷史欠賬，解決突出的城市職工住房問題，同時結合工業的調整著手工業布局和結構改善。當時建設用地大多仍選擇在城市新區，舊城主要實行填空補實。

第二階段（1978-1989年），第三次“全國城市工作會議”制定了《關于加強城市建設工作的意見》及1984年《城市規劃條例》提出“舊城區的改建，應當遵循加強維護、合理利用、適當調整、逐步改造”，伴隨國民經濟的日漸復蘇以及市場融資的支持，大部分城市開始發生急劇而持續的變化，城市更新日益成為當時城市建設的關鍵問題。

第三階段（1990-2011年），“自下而上”的人口城鎮化與“自上而下”的土地財政雙重驅動，舊城更新通過正式的制度路徑獲得融資資金。以《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》（國辦發〔2001〕98號）鼓勵中心城市“退二進三”（調整城市市區用地結構，減少工業企業用地比重，提高服務業用地比重）為標志的大范圍城市更新全面鋪開，一大批工業企業遷出城市市區。

第四階段（2012年-至今），過去幾十年的快速城鎮化進程埋下了生態環境與糧食安全的危機，面對空間資源趨向匱乏、發展機制轉型倒逼的現實情境，城市更新成為存量規劃時代的必然選擇。2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》以及2015年“中央城市工作會議”的召開，標志著我國的城鎮化已經從高速增長轉向中高速增長，逐步轉型為以發展存量、提升質量為主的城市更新發展新階段。目前，城市更新的內涵外延至推進城市生態修復、功能完善工程、強化歷史文化保護、塑造城市風貌、加強城鎮老舊街區改造和社區建設、提高城市治理水平等諸多方面，是適應城市發展的新要求，持續推動城市人居環境和經濟活動健康、持續發展的重要手段。

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（3）城市更新行業政策趨勢：現代城市更新逐步將從物質更新主導規劃設計，轉向多學科交叉和融合的社會、經濟、文化、生態整體復興的綜合思維的城市更新思維，發揮政府、市場、社會與群眾的集體智慧，通過城市更新基礎理論、技術方法以及制度機制的創新，使城市更新工作走向科學化、常態化、系統化和制度化；遵循“有機更新”、“城市雙修”和“社區微更新”等城市更新理念，實施包括：1）通過連貫性的維修工作，保證建成建筑及居住區的品質，保障人們居住、工作和生活的與時俱進；2）通過城市改造項目，改善街區的交通便捷程度，完善城市的完整性，有效優化城市形象；3）通過保護歷史文化街區、增加公共設施及公園綠地，提高和創造品質公共空間；4）通過改造工業閑置用地，激活城市衰敗地區等城市更新策略內容。

2014年國土資源部發布《節約集約利用土地規定》，2016年，國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》，2017年印發了《城鎮低效用地再開發工作推進方案(2017-2018年)》，均對城市更新做出制度規定和行動規劃。2019年7月，住房城鄉建設部會同發展改革委、財政部聯合發布了《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，希望通過老舊小區改造，完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

2020年7月，國務院辦公廳《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）明確改造對象范圍為，城鎮老舊小區是指城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）。各地要結合實際，合理界定本地區改造對象范圍，重點改造2000年底前建成的老舊小區。明確工作目標為，2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶；到2022年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制；到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊街區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。

國家層面出臺的這一系列政策文件，對指導城市更新工作有序開展起到了重要作用，城市更新行動必將成為未來我國城鎮化基礎設施建設的主要實施方向之一。